Теоретико-правові основи освіти

ПЛАН

1. Загальна характеристика законодавства про освіту країн СНД.

2. Загальна характеристика законодавства про освіту країн ЄС.

 

1. Загальна характеристика законодавства про освіту країн СНД.

 

Процес європейської інтеграції, вплинувши на всі сфери життя держави, не обійшов і сфери вищої освіти. Україна чітко визначила орієнтири на входження в освітній і науковий простір Європи і здійснює модернізацію освітньої діяльності в контексті європейських вимог і приєднання до Болонського процесу, являючись активним учасником цих процесів, що знайшло відображення в численних актах вітчизняного законодавства. Вибрані шляхи модернізації вищої освіти України аналогічні загальноєвропейським підходам і пов’язані в першу чергу з оновленням законодавчої бази у сфері освіти.

Тому в даному розділі буде представлений аналіз особливостей освітнього законодавства окремих держав Європейського Союзу і країн Співдружності Незалежних Держав (далі – СНД) з дотриманням вимог порівняльно-правового методу. Це, у свою чергу, сприятиме визначенню оптимального шляху вдосконалення національного освітнього законодавства з урахуванням зарубіжного досвіду і дозволить уникнути неминучих в такій непростій справі помилкових кроків.

Сучасний етап розвитку освіти у світі характеризується особливою інтенсивністю перетворень, що рівною мірою зачіпають організаційні та управлінські структури освіти, її цільові установки і зміст, методи і технології навчання, джерела і механізми фінансування, а також умови і форми міжнародної освітньої співпраці. Успішне здійснення цих перетворень неможливе без їх ефективного законодавчого забезпечення. Своєчасне адекватне реформування законодавчої бази освіти є необхідною умовою і неодмінною складовою будь-якої освітньої реформи.

Формування єдиного (загального) освітнього простору держав – учасників СНД – стратегічний напрям їх співпраці у сфері освіти. При цьому одним із ключових питань інтеграції систем освіти є уніфікація нормативно-правової бази, що регулює функціонування систем освіти вказаних держав. За останні два десятиліття в цьому напрямі виконана велика робота. Так, 17 січня 1997 р. рішенням Ради глав урядів СНД затверджено Концепцію формування єдиного (загального) освітнього простору СНД (далі – Концепція), підписано Угоду про співпрацю з формування єдиного (загального) освітнього простору СНД і як додаток до нього прийнято Положення про Раду із співпраці в галузі освіти держав-учасниць СНД.

 

Ці документи виявилися першими нормативними актами, що забезпечують початок робіт з формування єдиного (загального) освітнього простору держав-учасниць СНД, практична реалізація яких передбачає розробку низки модельних законодавчих актів, що регулюють відносини у сфері освіти. Модельний закон, як типовий зразок нормативного правового регулювання конкретної галузі суспільних відносин, є зразковим актом, що орієнтує національного законодавця в правотворчій діяльності, робить цілеспрямований вплив міжпарламентського органу на національну законотворчу практику держав-учасниць міждержавного об’єднання. Він дозволяє без нав’язування жорстких рамок забезпечити спільність концептуальних підходів, а в деяких сферах, наприклад, транспортні комунікації, природо-користування і охорона навколишнього природного середовища, і детально узгоджувати розвиток національного законодавства систем держав-членів.

Модельний акт підходить для тих випадків, коли держави збираються створити національний акт на основі єдиного тексту, але при цьому врахувати власну специфіку і традиції¹⁵⁴. Ухвалення Міжпарламентською асамблеєю СНД Модельного освітнього кодексу дозволить державам-учасникам СНД створювати на основі цього документа національну нормативну базу у сфері освіти, яка уможливить інтеграцію системи освіти в єдиному (загальному) освітньому просторі цих держав.

Однак ідея створення деякого «модельного еталону», включення в нього норм, які регулюють всі без винятку відносини у сфері освіти, свідомо нездійснима. Просте кодифікування, механічне об’єднання з мінімальною правкою чинних норматив-них актів усіх родів і видів, не дасть нової якості. Таким чином, чимось рівнодіючим могло б стати створення Кодексу, який включає Загальну частину, що виконана на основі системних принципів, і Особливу частину – у вигляді сукупності модельних законів і законів про освіту СНД. Головною проблемою при розробці і використанні модельних законопроектів є недостатня оцінка предмета регулювання з урахуванням реальних законотворчих інтересів і планів національних парламентів. Так, у СНД, незважаючи на зобов’язання, узяті державами-членами, продовжують діяти різні освітні стандарти і програми.

З нормативно-правових актів, прийнятих державами-учасниками СНД з питань освіти, найбільший інтерес становлять Угода про співпрацю у сфері підготовки наукових і науково-педагогічних кадрів і нострифікації документів про їх кваліфікацію у рамках СНД від 13 березня 1992 року і Угода про співпрацю з формування єдиного (загального) освітнього простору Співдружності Незалежних Держав від 17 січня 1997 року. Але при використанні нормативних актів СНД слід враховувати, що вони не мають прямого впливу на території його учасників. Щоб стати загальнообов’язковим правилом, нормативний акт СНД має бути прийнятий компетентним органом держави як власний внутрішньо національний акт. Статут СНД не передбачає умов і підстав, за яких акти СНД застосовувалися б безпосередньо, без їх імплементації у внутрішньо національне законодавство. Згідно зі ст. 20 Статуту СНД, за наявності суперечностей між нормами національного законодавства держав-учасниць, регулюють відносини у сфері спільної діяльності, держави-учасники проводять консультації і переговори з метою вироблення пропозицій для усунення цих суперечностей.

Характерно, що всі акти про освіту країн СНД значною мірою відповідають принципам і нормам Загальної декларації прав людини. Вони закріплюють право громадян на отримання початкової освіти на безкоштовній основі і визнають цей рівень освіти обов’язковим. Принцип безкоштовності діє і на рівні загальної освіти, а технічна і професійна освіта в більшості держав є загальнодоступними. Однак право громадян на отримання вищої освіти у ряді країн є платним і в першу чергу залежить від матеріального стану людини, її сім’ї. Як констатує ЮНЕСКО у «Всесвітній декларації про вищу освіту для XXI століття: під-ходи і практичні заходи», друга половина ХХ ст. характеризувалася ще більшим соціально-економічним розшаруванням і зростанням відмінностей з погляду можливостей отримання освіти усередині самих країн, включаючи деякі найбільш розвинені і найбільш багаті країни. Утім, згідно з Декларацією, вища освіта має бути доступною для всіх на основі здібностей кожного, тобто кожна держава зобов’язується створювати необхідні умови для отримання вищої освіти кожному громадянину, який бажає здобути таку освіту і володіє необхідним освітнім цензом і знаннями.

Орієнтуючись на світові стандарти у галузі освіти, закріплені Декларацією прав людини та іншими джерелами міжнародного права, держави, утім, по-різному вирішують питання про зміст права громадян на освіту і способи, соціально-правові гарантії його реалізації. Подібний підхід яскраво виявляється серед пострадянських держав, незважаючи на спільність їх історичної основи в умовах колишнього СРСР. Оригінальні законодавчі рішення держав-учасниць СНД і країн Балтії спостерігаються як на рівні конкретних норм, так і загальних норм, що формулюють цілі і принципи державної політики у сфері освіти.

Якщо ж порівнювати заходи, що приймаються державами-учасницями СНД і державами Балтії щодо забезпечення доступності освіти, з аналогічними заходами, які закріплюються і втілюються в життя західноєвропейськими країнами, то порівняння виявиться явно не на користь перших. Пострадянські держави не йдуть далі за безкоштовне надання вищої освіти на конкурсній основі, тоді як в ЄС вища освіта є також загально-доступною, як дошкільна, початкова і середня загальна освіта.

Яскравою ілюстрацією сказаному служить Освітній кодекс Франції, згідно з яким перший цикл вищої школи відкритий для всіх, хто має ступінь бакалавра або інші рівноцінні знання. Більш того, до ВНЗ можна вступати і без документа, який підтверджує необхідний ценз освіти. Здобувати вищу освіту безкоштовно, за державний рахунок може будь-яка особа, що має кваліфікацію або досвід роботи, що дозволяє освоїти програми першого циклу вищої школи. Для вступу до ВНЗ досить подати заяву у відповідний навчальний заклад за місцем проживання. За загальним правилом навчальні заклади позбавлені права відбору кандидатів у студенти. Виняток робиться лише у випадках, прямо перед-бачених Законом.

Аналогічна ситуація існує в Австрії. Схожий порядок прийому студентів у ВНЗ діє і в Німеччині. Згідно з новою редакцією Рамкового закону про вищу освіту ФРН, кожен громадянин або особа німецької національності, що знайшла в цій країні притулок як біженець або переміщена особа, інші особи, вказані у ст. 116 Конституції ФРН, мають право на отримання безкоштовної вищої освіти за умови пред’явлення документа про наявність необхідного освітнього цензу. Це може бути документ про засвоєння програми загальної шкільної освіти, а в окремих випадках і програми початкової професійної освіти. В аналогічному порядку до ВНЗ Німеччини можуть вступати і громадяни країн Європейського Союзу, що володіють німецькою мовою і здатні успішно навчатися на цій мові.

Важливим, але вельми дорогим заходом, що робить освіту дійсно доступною для всіх охочих, є щомісячна допомога, яка виплачується в Німеччині соціально незахищеним учням, починаючи з періоду їх навчання у старших класах загальноосвітніх шкіл, середніх спеціальних і професійних шкіл і деяких інших навчальних закладах. Порядок і підстави виплати такої допомоги закріплені Федеральним законом «Про індивідуальну допомогу в отриманні освіти». Допомога, що виплачується державою, підрозділяється на дотації і позики. Особи, які одержували в період навчання позики, зобов’язані їх повернути державі протягом двадцяти років. Перший внесок має бути зроблений через п’ять років після закінчення граничного терміну надання державою матеріальної допомоги. Позика є безпроцентною для осіб, які погасили її у встановлені терміни.

Оцінюючи заходи, які вживаються державами-учасницями СНД щодо забезпечення доступності освіти для громадян своїх країн, потрібно враховувати, що не всі вони можуть діяти реально. Юридично належне не завжди є таким фактично, реально.

Вдосконаленню підлягає не тільки система соціальних прав і пільг педагогічних працівників, але і система учених ступенів і наукових звань, що склалася в СРСР. Так, в Азербайджанській Республіці вводиться три учених ступеня: бакалавр, магістр і доктор. Тимчасово, до відкриття передбачених Законом «Про освіту» докторантур, зберігається вчений ступінь кандидата наук. Але з початком діяльності нових докторантур передбачається переатестація кандидатів наук. І за підсумками атестації їм привласнюватиметься учений ступінь доктора або магістра.

Принципово нову систему вчених ступенів закріплює і Закон Республіки Молдова. У ній також немає місця вченому ступеню кандидата наук. За підсумками навчання в докторантурі і публічного захисту дисертації на спеціалізованій раді претенденту привласнюється ступінь доктора наук. Але ступінь доктора не є єдиним і найвищим. Цією якістю володіє ступінь доктора хабілітата, який присуджується за підсумками нової публічно захищеної на ученій раді дисертації.

 

Короткий огляд основоположних положень законів про освіту держав-учасниць СНД і держав Балтії показує, що зарубіжний законотворчий досвід містить чимало цінних, вартих уваги нормативно-правових рішень, знання яких значно розширює наші уявлення про шляхи, способи, конкретні варіанти вдосконалення національного законодавства.

 

2. Загальна характеристика законодавства про освіту країн ЄС

 

Характерно, що закони країн ЄС у сфері освіти або мають загальний характер, закріплюючи відносини на рівні принципів і основ нормативного правового регулювання у сфері освіти, або регулюють відносини на якому-небудь одному рівні загальної або професійної освіти.

Закони Іспанії з питань освіти забезпечують детальне регулювання освітніх відносин, проте і за їх межами залишається значна частина норм, що встановлюються Урядом та іншими держав-ними органами виконавчої влади. Законодавство Іспанії закріплює широкий перелік пільг, освітніх відносин, що надаються учасникам. Згідно зі ст. 11 Закону Іспанії «Єдиний (органічний) закон про якість освіти» дошкільне навчання є добровільним і безкоштовним, розраховано на три навчальні роки і призначено для дітей віком від трьох до шести років. Чинна в Іспанії система безперервної освіти дорослих надає реальну можливість всім громадянам навчатися впродовж всього життя, набувати, оновлювати або розширювати знання і навички для особистих або професійних цілей.

Особливістю Закону Нідерландів «Про вищу освіту і наукові дослідження» є комплексний характер регулювання відносин у сфері вищої освіти і наукових досліджень. Він по суті є кодифікуючим актом, тобто тією законодавчою формою, застосування якої для регулювання освітніх відносин може розглядатися Україною як найважливіший крок на шляху вдосконалення свого чинного освітнього законодавства. По-друге, Закон Нідерландів позбавлений норм, що відсилають до підзаконних актів і нескінченних доручень органам виконавчої влади підготувати і прийняти нормативно-правовий акт в розвиток закону. Даний акт переконливо показує, що регулювання відносин у формі закону може і повинно містити всі необхідні для його дії норми права, а не породжувати ситуацій, коли прийнятий закон не діє роками унаслідок неприйняття найвищим органом виконавчої влади тієї або іншої частини підзаконних актів.

Як приклад можна також навести досвід Республіки Польща. Перетворення суспільних відносин, що розпочалися в 1989 році, повною мірою позначилися на системі вищої освіти. Так, у 1991 році був прийнятий закон, який закріпив демократичні принципи в розвитку системи вищої освіти. Однак до моменту свого прийняття в середовищі, що динамічно змінюється, він «застарів» і виникла необхідність в його корекції. У 90-ті роки був розроблений ще один закон «Про вищу освіту», прийнятий 27 липня 2005 року, який функціонує нині. До кінця першого десятиліття XXI ст. у Польщі функціонують 130 державних ВНЗ. У порівнянні з 1989 роком, їх число збільшилося лише на 18. Але саме вони становлять основу вищої освіти і науки в Польщі, оскільки в них навчається дві третини усього двохмільйонного студентства (близько 1300 тисяч), причому більшість (близько 700–750 тисяч) – це студенти денних відділень.

Із 2005–2006 років Польща включилася в Болонський процес, прийнявши систему дворівневого основного навчання із додаванням третього рівня – аспірантури. Лише деякі дисципліни (право, медицина) залишилися в системі єдиного 5-річного навчання. При цьому для кожного рівня визначені мінімуми, що стосуються наукового потенціалу ВНЗ і програмного наповнення процесу навчання. За цим стежить Державна акредитаційна комісія при Міністерстві вищої освіти, утворена в 1997 році, яка має право обмежити або позбавити даний ВНЗ права навчати за певною спеціальністю. Але існують також аналогічні комісії для окремих типів ВНЗ, наприклад, університетська, завданням якої є визначення дійсного рівня навчання за окремими спеціальностями. Передбачається також акредитація польських ВНЗ у рамках Європейського Союзу.

У Польщі (як і в Німеччині) великий вплив мають конференції ректорів. Це впливові громадські організації у сфері вищої освіти. Без узгодження з ними не приймається жодне урядове рішення, що стосується питань вищої освіти. Трансформація системи вищої освіти, що далека від повного завершення, частково виправдала себе. Випускники ВНЗ активно включилися в життя країни, витримуючи труднощі економічних, політичних і цивілізаційних перетворень і стаючи навіть рушієм змін, що відбуваються в Польщі. Вони непогано виявили себе також за кордоном, де польські фахівці в деяких галузях цінуються досить високо (наприклад, лікарі), і на них є постійний попит в Європейському Союзі.

З деякою настороженістю університетські центри ставляться до відходу від єдиного 5-річного навчання на магістерському рівні, побоюючись, що молодь у своїй більшості з економічних причин може закінчити освіту на I рівні. Виникли також побоювання, що зі вступом до Європейського Союзу в Польщі з’являться філіали великих західноєвропейських університетів, які зможуть перехопити більшість абітурієнтів (а польська молодь може віддати перевагу навчанню в Європі), але поки ці очікування не виправдалися. Польські ВНЗ, включившись ще раніше в міжнародні програми типу Socrates і Erasmus, продовжують співробітничати з європейськими університетами і навіть приймають європейських студентів на короткострокове навчання.

Основною і водночас традиційною ознакою польських ВНЗ є їх автономія. Під академічною автономією в Польщі розуміють право конкретного суб’єкта або колективу самостійно адмініструвати внутрішні справи. Автономія освітньої установи реалізується через право суверенного визначення цілей його діяльності, можливість вільного вибору органів управління, можливість керуватися принципами свободи навчання, наукових досліджень або свободи творчості, а також можливість присвоєння учених звань і наукових ступенів. Кожен ВНЗ діє на підставі статуту, який є сукупністю положень, що визначають структуру, завдання, цілі ВНЗ і способи їх реалізації. Статут державного ВНЗ затверджує його сенат більшістю голосів (не менше двох третин) після вивчення думки професійних спілок, що діють у ВНЗ. Міністр, відповідальний за вищу освіту, має право відмовити в затвердженні статуту в разі його невідповідності закону.

Згідно із Законом Польщі «Про вищу освіту» (2005 р.) програма першого рівня забезпечує необхідні базові знання й уміння в певній сфері, готує до професійної діяльності і завершується ступенем «ліценціата» або інженера. Програма другого рівня забезпечує студента спеціальними знаннями в певній галузі науки, готує його до професійної діяльності і завершується при-судженням освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр» або його еквівалента¹⁵⁶. Професійний рівень «магістр» диференціюється на різні типи: магістр (magister); магістр освіти (magister edukacji); магістр мистецтва (magister sztuki); магістр-інженер (magister inzynier); магістр-інженер архітектор (magister inzynier architect). Ступені «магістр», «магістр освіти» і «магістр-інженер» в цілому присуджують професійно орієнтовані приватні ВНЗ, в яких практично немає спеціальностей художнього напряму. Впровадження дворівневої системи підготовки фахівців з вищою освітою дозволяє послідовно вчитися, а не переучуватися.

Невід’ємною складовою нової системи освіти є навчання протягом всього життя, що обумовлено надзвичайно коротким життєвим циклом знань і навичок, які потрібно весь час удосконалювати і модернізувати у зв’язку із зміною професій на ринку праці. Таке навчання потрібно організовувати згідно з професій-ним стандартом, сформульованим роботодавцями. Без цього подальший розвиток масової вищої освіти на основі порівняно коротких програм професійної підготовки неможливий.

Керівники польських ВНЗ витратили масу зусиль і часу в боротьбі за реальну, а не декларативну автономію. В результаті, були внесені зміни в законодавство, згідно з якими Конференція ректорів ВНЗ і Вища рада шкіл (яка складається з представників університетів) мають право вето на будь-які нормативні документи і рішення, що безпосередньо стосуються змісту і організації навчального процесу. Держава повинна на практиці визнати, що в університетській системі зосереджений основний інтелектуальний потенціал нації, і в основному університети самі знають, як оптимально діяти в конкретних умовах. Даний досвід регулювання автономії ВНЗ у сфері вищої школи є цінним і для України, і має бути проаналізований і врахований при ухваленні нової редакції закону «Про вищу освіту».